Termin kultura jest wieloznaczny i nie posiada definicji legalnej. Wiążą się z nim określenia korzystanie z dóbr kultury, dostęp do dóbr kultury oraz pojęcie dóbr kultury jako źródła tożsamości narodu. Problem prawa do kultury określa preambuła Konstytucji oraz jej artykuły 5., 6., i 35. Wspólnoty Europejskie, a później Unia przez długi czas nie poświęcały uwagi zarówno ochronie europejskiego dziedzictwa kultury, jak i problematyce polityki kulturalnej, pozostawiając ten obszar mniej lub bardziej świadomie systemowi Rady Europy. Polityka kulturalna Unii traktuje wieloznaczny termin kultura jako obszar należący do sfery narodowej suwerenności. W dokumentach unijnych pojawiają się niedefiniowane w praktyce terminy dotyczące obszaru kultury, np. europejska przestrzeń kulturowa, wspólne dziedzictwo kulturowe itd. Zagadnieniu kultury, a ściślej dziedzictwa kulturowego, poświęcił uwagę dopiero art. 151. TWE, obecnie art. 167. TFUE.